一、公物仓制度的立法基础
（一）贯彻落实习近平总书记“勤俭办一切事业”“两个更好服务”指示精神的内在要求。公物仓制度通过规范资产的内部流动环节，实现闲置、可共享、罚没等资产的二次利用，有望达成高效勤俭的工作目标，实现机关事务治理体系和治理能力的现代化。
（二）践行行政法之效率价值的充分体现。一部法律是否能发挥作用，很大层面上是由效率价值决定的。区别于单纯追求行政效率的行政行为，行政法则在制度设计、法律实施中体现效率原则。内部行政行为是机关内部资源分配而产生的法律关系，其制度设计更应体现效率价值。公物仓将闲置资源进行再次整合利用，发挥效率最大化。将公物仓制度植入机关事务管理立法，是发挥法之效率价值的重要体现。
（三）满足机关事务集中统一管理的现实需要。当前，我们构建以资产管理为基础的集中统一管理工作格局。从机关事务管理立法来看，公物仓是资产利用的重要环节，是保障资产规范使用的重要载体。公物仓不仅统筹各部门大量闲置资产，还能够统筹融合办公用房、公务用车管理等专项资产使用平台，更可以连接政府采购平台，逐步实现党政机关全部资产的集中统一管理。
二、立法中存在的问题
当前，已有多个省份建立公物仓，在实践中积累经验，具备了立法基础，但在立法过程中仍面临一些阻碍，具体表现如下。
（一）职能职责不清。从公物仓运行实践及已制定的管理制度来看，中央国家机关的公物仓管理权限在皇冠bet体育365app官方网站，省市公物仓管理权限有的在机关事务管理部门（如洛阳市等），有的则在财政部门（如黑龙江省、杭州市、温州市），职能权限不明确将为立法带来阻碍，难以顺利推进。
（二）财政资金不足。公物仓的建立需要充足的财政资金作保障。建立整套公物仓运行机制，必须首先建立实体公物仓，并配备专门的管理人员和大型存储仓库。由于公物仓是一个链接资产生命周期各环节的大系统，还需配套的信息化软硬件技术设施。省级层面财政资金相对充足，建立公物仓较为顺利，但各地市较难实现。
（三）主观意愿不强。从公物仓实践来看，有些部门不愿意将有价值的资产放入公物仓，而使用单位不想用旧的，更想购置新的。同时，需要明确使用单位借用后是否需要返还，返还程序，损坏的处理方式等问题。一旦解决不好，将难以实现公物仓制度的立法目的，难以发挥法律指引作用。
三、公物仓制度在机关事务管理立法中的整体定位
（一）公物仓制度与机关事务管理立法目的相契合，为其不可分割的一部分。机关事务管理立法作为统领机关运行保障的法律规范，其基本立法目的是实现资源的高效利用，而由处置闲置资产所派生的公物仓制度也应实现资源的最大化利用。同时，机关事务管理工作是一种内部行政行为，公物仓也是内部处置、使用公共资源的一种载体。所以，公物仓制度的立法目的与机关事务管理立法相一致。
（二）建议为公物仓单独设立法律条文。公物仓制度作为资产生命周期中的重要一环，是焕发资产新生命的重要制度，如果未被明确表述，比如，表述为“建立资产循环利用机制”，将会在实践中缺少可操作性。因此，公物仓制度应单独设立法律条文。
（三）公物仓制度在机关事务管理立法中的位置。以《机关运行保障法（草案）》为例，第三章保障事项包括办公场所保障、公务活动保障和社会责任。而公物仓已涉及这3方面内容，逻辑上不能与之并列。另外，公物仓制度本身并不是保障具体事项的，而是承载保障事项的一种平台。因此，不建议将公物仓制度列入保障事项一章。
在机关运行保障的维度上，公物仓是一种调剂配置资产、整合资源、提供服务的资产保障平台。如果按照《机关运行保障法（草案）》现有体例，建议将公物仓制度列入资产保障机制中。
（四）公物仓法律设计的边界。借助机关事务管理立法契机，制定公物仓制度，在顶层设计层面应明确公物仓管理范围、权限、目的等内容。
第一，立法时需考虑公物仓的立法目的，这是指导法条设计的方向，也是融入机关事务管理立法的重要连接点。
第二，“由谁管”的问题涉及职能赋权，只有明确事权才能明确责任，只有将责任具体化才能让法律具有现实操作性。
第三，在“管什么”“怎么管”的制度设计中，一旦细化就过于冗长，但如果不规定具体内容，又不便于操作。因此，在两难选择中，可以做一个索引确立方向，在法条中表述为“建立健全入仓与出仓资产管理机制”，具体细节由各省市另行制定管理规定。
四、公物仓立法条文设计建议
公物仓整体法条设计为各级机关事务管理部门负责建立、管理公物仓，利用信息化技术，建立以虚拟公物仓为核心，实体公物仓、政府采购等平台为支撑的一体化资产管理系统。公物仓吸纳闲置、可共享共用、超标、罚没、新购置等固定资产，以及机关后勤服务等无形资产。建立健全入仓与出仓资产管理机制，发挥资产最大使用价值。加强资产监督管理，全面盘查党政机关资产，构建公物仓以旧换新申请机制，申请使用的资产应列入单位部门预算。财政部门负责公物仓资产的监管与处置，纪检监察部门负责检查监督。
（一）公物仓建设与管理的主体资格。
第一，《机关运行保障法（草案）》第三十三条规定了平台保障机制，公物仓属于平台建设的一部分。法条中只是将公物仓作为平台的一种形式，并未明确规定公物仓具体内容。该法条主要侧重于发挥平台规模化集约优势，并未突出公物仓的专属特性。
第二，从立法技术上，《机关运行保障法（草案）》未明确公物仓的职权职能问题，只提到“按照职责分工”，将导致职责不清，不利于实际操作。
实践中，公物仓管理职能有的在财政部门，有的在机关事务管理部门。公物仓制度作为调剂、分配、处置资产的关键内容，法律要在总体上统一职能分工，就需要自上而下的统一，为建立全国统一的公物仓平台奠定基础。
第三，机关事务管理部门更适合建立和管理公物仓。公物仓在本质属性上是一种资产利用方式，是对资源进行再分配的具体体现。公物仓将包括办公用房、公务用车，以及其他实物资产等在内的闲置资产或新购置资产进行统筹分配使用。财政部门一方面无法满足专业化精细化管理的实际需求，另一方面不能既是资金支出与预算部门，也是资金使用部门，同时还是监管部门，如此无法实现管办分离，也不利于充分发挥资产效益。
机关事务管理部门的基本工作职责是服务、保障、管理，从内部行政行为的视角来看，是对公共资源的一种内在分配，这种分配与使用本身就是管理职能的一部分，相比财政部门有更多的管理经验及更多的精力进行专业化精细化管理。在法律中将管理与监督分开设计更符合效率与公平价值的立法原则。
（二）公物仓适用的主体范围。
在各省市已发布的制度中，公物仓适用主体范围不尽相同。比如，《黑龙江省省级行政事业单位公物仓管理暂行办法》适用主体为行政事业单位，《郑州市市级政府公物仓管理办法》适用主体为政府机关。本文所探讨的公物仓制度并不是单独制定法律，而是包含在机关事务管理立法之中。因此，运用党政机关这一表述，更符合机关事务集中统一管理的现实语境。
（三）公物仓管理的资产范围。
资产范围应包括闲置、可共享共用、超标、罚没、新购置等固定资产，以及机关后勤服务等无形资产。
可回收资产是闲置资产的一部分，部分行政机关因机构撤销或合并，很多资产长期处于闲置状态，可以将其纳入公物仓。
可共享共用资产主要指一些大型科研、教育、医疗设备，这些设备在不断地更新迭代，但仍有一些具有使用价值，为发挥资产的最大效率，可将其纳入公物仓资产范围。罚没资产也是公物仓资产的重要来源，非实体资产应收归国库，实体资产应归入公物仓。新购置资产也应成为公物仓资产的一部分，由于无法保证所有资产都能由公物仓来提供，必然需要购置新的资产，这就决定了公物仓应与政府采购系统建立关联，将电子卖场或者政务超市接入公物仓系统平台。除实体资产外，资产范围还应包括服务事项，为各部门机关高效运转提供便利，并在法条设计中考虑服务事项的范围。
（四）公物仓的管理方式。
各级机关事务管理部门应通过信息化技术，建立以虚拟公物仓为核心，实体公物仓、政府采购等平台为支撑的一体化系统。
从现有公物仓的管理实践来看，管理对象可分为实体公物仓和虚拟公物仓，两种形式均可通过电子信息化管理平台统管。实体公物仓设置专人、专库，对资产进行集中统一管理。将大量闲置、收缴罚没的资产进行分类保管，定期维护盘点，并制定管理制度，细化管理程序，确保实体公物仓账实相符。虚拟公物仓是利用信息化手段，实现某些大型、不便移动、专业性较强设备的共享。通过建立资产管理系统平台，将办公用房管理平台、公务用车管理平台、政务工程服务超市、电子卖场等联合起来，构建一张资产管理网，将闲置或者可以共享的大型专业设备通过网络流转起来，实现资源的充分利用。
随着信息技术的加快发展，现代资产管理越来越依赖于电子信息化的管理方式。资产管理系统平台是一个虚拟公物仓，实体公物仓应成为虚拟公物仓的一部分。
（五）公物仓的运行方式。
机关事务管理部门应建立健全入仓与出仓资产管理机制，发挥资产最大使用价值。公物仓整体运行机制较为复杂，建议在立法层面只作原则性规定，具体内容可各省市单独立法的形式加以细化。在立法中，需要模拟公物仓资产入仓、出仓两种方式进行归类。
在入仓环节，由党政机关提出申请，机关事务管理部门进行审批，区分不同类型的资产，分门别类地确定存放地点。针对大型或不可移动设备，原地存放；办公家具等小型设备，可以进入实体公物仓。
在出仓环节，明确资产可以出仓的情形。一是调剂使用。有资产配置需求的党政机关提出申请，机关事务管理部门进行审批，履行公物仓内部管理程序即可出仓，无使用期限限制。二是出租使用。针对部分大型设备等共享程度较高的资产，可出租给使用单位，并设置一定期限，到期归还。三是退仓情形。已到报废年限，无法使用或不具有利用价值的资产，或原产权单位需要重新使用且仍在仓内的资产，可以出仓，同时仓内进行核销。此外，资产已无使用与利用价值的情形，可在公物仓中链接财政资产处置平台，依法依规处置。
（六）建立资产全面监管机制。
立法中应着重关注党政机关不愿意将有价值的资产纳入公物仓、需求单位拒绝使用旧资产等问题。加强资产监督管理，全面盘查党政机关资产，构建公物仓以旧换新申请机制，将申请使用的资产列入单位部门预算。
一方面，全面排查资产，准确掌握各党政机关现有资产数额，核查账实相符情况。将以上信息纳入电子信息化平台系统，监测资产使用年限及资产处置情况。另一方面，在分配规则上，设计公物仓以旧换新的申请原则。单位申请时，先交出符合入仓标准的资产，否则不予批准使用新资产的申请。申请使用公物仓内的资产还应纳入单位部门预算。通过制度设计，倒逼党政机关各部门主动配合公物仓的运行管理工作，确保制度得到有效执行。
（文/黑龙江省机关事务管理局 苗启林）
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