近年来，在国家推进数字政府、数字经济、数字社会建设的背景下，各级档案部门加快推进档案信息化建设，电子文件归档成为其中的重要环节。国家档案局开展了大量试点工作，制定了一批标准、规定，为电子文件归档工作的发展奠定了坚实基础。农业农村部在电子文件归档方面进行了有益探索，取得积极成效。本文通过分析机关电子文件归档的发展现状与重点问题，提出相应的建议。
一、机关电子文件归档概述
（一）概念辨析
电子文件与电子档案的关系。电子文件是指国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中,通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。电子文件由内容、结构、背景组成。电子档案是具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件及其相关信息的集合。电子文件经过完整的归档流程，并符合一定的标准，就成为电子档案。本文所研究的机关电子文件主要是指，OA办公系统生成的具有归档价值的电子文件。
电子文件归档与档案信息化的关系。电子文件的归档是指将具有凭证、查考和保存价值且办理完毕、经系统整理的电子文件及其元数据管理权限向档案部门移交的过程。档案信息化是指在档案领域应用先进的信息技术手段，将档案资源和档案各项管理过程数字化，形成计算机可识别、可处理的档案信息资源，通过档案信息系统的数据处理和档案计算机网络的传输，实现档案信息资源的合理配置与有序、有效开发利用。档案信息化的核心内容是档案信息资源建设，而实现电子文件归档则是档案信息资源体系建设中的一项重要工作，是档案信息化过程中的一个基础环节和关键步骤。
（二）机关电子文件归档的流程
归档的过程从电子公文形成或办理部门产生电子公文开始，到档案部门接收归档信息包结束。可分为文件收集、文件整理、文件移交、档案接收4个环节，共12个步骤，即捕获、录入、转换、组件、编号、封装、移交检测、移交登记、提交、接收检测、接收登记、接收确认。其基本流程如下图所示。
图1 机关电子文件的归档流程
（三）政策支撑
我国在电子文件归档方面探索了20多年，取得了丰富的理论成果与实践经验，制定了一系列法规制度和标准规范。1996年，国家档案局成立电子文件归档与电子档案管理研究领导小组，推动我国电子文件归档管理试点和制度标准建设，并于1999年开始将电子文件归档作为工作重点，发布国家标准《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》(GB/T 17678-1999)。2003年，国家档案局公布《电子公文归档管理暂行办法》，加强对电子公文的归档管理，维护电子公文的真实性、完整性、安全性和可识别性。2016年，国家档案局发布国家标准《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016），规定了在公务活动中产生的具有保存价值的电子文件的收集、整理、归档的一般方法。2020年，国家档案局发布国家标准《党政机关电子公文归档规范》（GB/T 39362-2020），完善了党政机关电子公文系列标准体系，打通了党政机关电子公文形成、办理、归档、保存全流程电子化的“最后一公里”，对实现电子公文仅以电子形式归档和保存起到重要推动作用。这些规范性文件、国家标准，为电子文件归档工作发展提供了政策支撑。
二、农业农村部机关电子文件归档现状
（一）现有基础。一是实施立卷改革。为解决机关办公自动化与传统手工立卷归档的矛盾，2006年，根据国家档案局发布的《归档文件整理规则》，推进文书立卷改革，实行以“件”为单位的归档文件整理方法，实现了文件级管理。二是修订相关制度。2020年新修订的《档案法》公布后，积极推动部机关档案管理办法修订，增加档案信息化建设和电子文件归档工作相关内容。三是搭建档案管理系统。开展档案管理系统设计开发工作，具备预归档、归档管理、档案利用、数据查询等功能模块，开发与OA系统对接的端口。四是完善OA系统功能。实现收发文管理、公文交换等功能，并在发文拟稿中预留了是否归档、归档年限等选项。
（二）存在的不足。一是工作思维有待转变。长期的纸质文件运转办理、阅读习惯难以短时间内快速转变，对电子文件的保密性、权威性存在一定担忧。二是职责分工有待明晰。机关电子文件归档工作需要保密、档案、信息以及文件形成等部门通力协作，进一步明晰各层级的责任分工，完善支撑保障体系。三是推动力度有待进一步加大。需加强研究探索OA系统与档案管理系统的对接，明确电子文件归哪些、怎么归。四是系统兼容性还需提高。OA系统与档案系统之间数据交换的匹配性，以及安全性保障等方面的建设仍需加强。
三、机关电子文件归档调研情况
（一）文献调研——国内外研究现状
综观世界各国，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国已逐步实现电子文件“单套制”归档和“单轨制”管理模式，通过将电子文件归档和电子档案管理要求纳入信息系统，应用软件工具和网络平台为电子文件归档和电子档案管理提供技术保障。如：美国国家档案与文件署（NARA）为应对联邦政府快速增长的电子文件带来的挑战，投资3.08亿美元，于2011年基本建成“电子文件档案馆”（ERA）系统，对联邦政府电子文件的接收实现电子化，对于相同内容的文件只接收电子版本，不再形成或接收纸质档案。2023年，美国行政管理与预算局（OMB）和国家档案与文件署（NARA）联合发布《M-23-07备忘录》，要求联邦机构在2024年6月底前以数字方式管理和存储所有文件。
我国对电子文件和电子档案的研究起步相对较晚，近些年呈快速发展态势。研究多以电子文件“单套制”归档为主要内容，围绕“单套制”归档的必要性、重要程度、实现方式和存在的问题等展开，并积极关注电子文件和电子档案的安全性、保密性、权威性。自2008年以来，中山大学科研团队深度参与了以广东省委办公厅牵头的全省党委系统电子文件管理的建设工作和以广东省政府办公厅牵头的全省政府系统电子政务建设工作，对电子政务系统中文件与档案管理的核心问题进行了新的思考研究，发表了系列研究成果。近年来，国家档案局在一些省市档案馆开展电子文件归档试点工作，取得诸多成果。其中，承德市档案馆依托承德市信创云，与各市直单位OA办公系统对接，将OA办公平台产生的电子文件数据推送至电子文件归档平台，实现了“一键预归档”功能。
（二）实地调研——某部委的试点经验
为学习借鉴电子文件归档的先进经验做法，选择数字档案室试点单位之一的某部委作为实地调研对象。该部委经过多年实践，建成了以数字资源为内容、安全管理为保障、远程利用为目标的数字档案室，其经验做法总结为以下4个方面。
一是责任分工明确。树立建设目标，凝聚业务部门、档案部门、信息部门、保密部门力量，形成了上下联动、分工明确的管理机制，制定了科学规范、切实可行的标准制度体系。
二是顶层设计清晰。基于云系统架构要求，实现档案应用及服务的统一部署与管理、统一分发与监控，并通过“云服务”的模式对外提供服务，实现线上接收、整理、著录、归档、管理、利用、移交，采用OFD作为统一的档案保存与利用格式，使档案可以整卷（件）浏览与利用。
三是确保档案安全。从源头开始建立元数据，全过程记录修改、办理情况；确保档案“四性”，提供统一且独立的真实性凭证验证服务；做好档案备份，通过近线备份、异地备份、离线备份等方式确保档案保存安全。
四是分类特色处理。实现文书类电子文件在线收集、整理、检查和归档全流程电子化；实现网上业务审批系统各环节电子文件的自动收集和归档；此外，还探索了网页类电子文件的分类方案、归档范围、保管期限以及利用方式，实现定期在线归档。
四、工作建议
《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，“要贯彻落实电子文件归档相关规定，建立健全电子文件归档、电子档案移交相关制度。”“大力推进党政机关电子文件单套制归档。”结合调研情况和工作实际，对农业农村部进一步推动机关电子文件归档工作提出如下建议。
（一）近期目标：将机关电子文件归档的模式动起来
通过明确分工、压实责任，建立健全规章制度，设计完善系统功能，畅通机关电子文件归档流程，形成线上办理、线上接收的归档模式。
一是明确责任分工，凝聚工作合力。理顺各级各部门任务分工，通力合作，提供充分的政策、经费、人才支撑。档案部门提出完善系统的需求，做好文件接收管理，制定配套制度，开展指导培训。电子文件形成部门负责收集、整理和移交归档等工作。信息部门依据国家有关标准要求实现OA系统和档案管理系统相应功能，提供技术服务支持。保密部门监督指导涉密电子文件归档等相关保密工作。
二是制定配套制度，形成完备体系。针对电子文件归档的系统、数据规范，编制《电子文件归档接口规范》《电子档案分类原则及档号编制规则》等；针对安全问题，编制《信息系统数据备份管理办法》《信息系统应急响应预案》《信息系统运维和安全管理规定》等，通过完备的制度规范保障归档流程合规可行、数据完整、信息安全。
三是优化系统设计，打通归档链路。首先，实现OA系统和档案管理系统全面对接，保障电子文件数据在线实时传输。其次，增加电子文件归档功能兼容性，针对OA系统，重点强化元数据格式定义与实时更新、电子文件一键归档等功能；针对档案管理系统，重点强化对电子文件的接收、登记、入库等功能，实现归档链路畅通、归档安全有序。最后，开发电子文档安全管理系统，为归档全流程中电子文件、电子档案的“四性”检测和安全稳定保驾护航。通过一系列举措打通归档链路，实现电子文件线上全流程归档模式。
图2 系统介绍
（二）中期目标：将机关电子文件归档的功能用起来
通过人员培训、试点探索、系统优化、全面推广，实现机关电子文件归档的规范化运转，使电子文件归档成为工作习惯和工作基础，使档案信息资源的查询利用更加便捷，进一步提高工作效率。
一是开展人员培训。电子文件归档相关系统升级改造后，档案部门根据归档流程、系统使用和注意事项编制说明指南等材料，面向试点司局的档案员、档案工作负责人开展电子文件归档培训。电子文件归档全面推广后，每年归档工作开始前进行培训和上门指导。
二是做好试点推广。根据工作情况、文件特点，选择不同类型的司局进行人员培训和试点应用。结合试点司局在文件运转、归档流程、系统使用等方面的体验和改进建议，梳理总结问题清单，及时更新完善系统。经过多轮优化后，固化归档流程，并全面推广。
三是形成规范体系。通过配置相应的电子档案管理和利用模块，建立从电子文件的形成、运转、归档到电子档案的接收、管理、使用一体化全链路体系，提高工作的信息化程度。在机关电子文件归档全面推广使用后，将其拓展成为一种规范化成果、标准化流程和精细化服务，形成新的工作模式，推动工作方法的创新和工作质效的提升。
（三）远期目标：将机关电子文件归档的标准立起来
紧跟数字化国家建设发展要求，进一步拓展功能、提高归档标准，实现各类型、各要素、各系统电子文件的归档，推动档案工作高质量发展。
一是持续提升归档功能。除了OA系统中生成、运转的电子公文，其他业务系统中生成的许多电子文件也具有归档价值。针对业务系统电子文件的归档，需要更新各业务系统，使之具备与OA系统统一的元数据自动录入功能和一键归档功能；更新电子档案管理系统，使之具备对接多业务系统功能；优化归档流程和服务器性能，使之具备同时处理多个业务系统归档操作的能力。通过拓展归档能力，实现各业务系统电子文件的归档，使各类电子文件纳入统一的归档流程，为后续的电子档案管理利用和各项业务工作提供信息资源支撑。
二是持续提高归档质量。在归档流程上，档案部门加强培训指导和质量检查，明晰归档范围、明确归档标准，将电子文件归档纳入绩效考核体系，增强归档意识，压实归档责任，依法依规、应归尽归。在归档效果上，达到归档准确细致全面，管理严格稳定安全，利用便捷合规充分，提升信息交互与功能拓展能力。
（文/农业农村部机关服务局 张小年）
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