外包服务是后勤服务的重要形式，是社会主义市场经济发展的产物，有利于利用社会资源为机关服务，提高后勤服务的投入产出效率，提升服务专业化水平和质量。但外包服务工作还存在一些需要解决的难点，适用范围需要界定，相关政策尚需细化、完善。基于此，财政部机关服务局组织开展调研，进一步理清思路，推进外包服务发展，助推外包服务更加规范、良性地在机关后勤保障中发挥作用。
一、调研情况
根据有关部门数据，2021年中央预算单位后勤外包率为66.9%，相比十九大以来提高4.8个百分点，其中，物业服务外包率达90%，餐饮服务外包率和办公家具维修服务外包率为60%至70%，印刷服务和会议服务外包率约50%。
（一）基本情况
调研组调研了6个采购人（部委）、3家服务供应商、1家集中采购机构、2个监管部门、2家社会采购代理机构。调研的6个部委情况如下：
物业服务：3个单位全面外包，2个单位部分外包；餐饮服务：1个单位全面外包，2个单位部分外包；会议服务：2个单位全面外包；医疗服务：1个单位全面外包；公务出行：1个单位全面外包；文印服务：未有单位外包。值得注意的是，有1个单位在2021年前全面外包文印服务，交由军方单位承担，保密工作到位，但由于经费问题和文印市场发展不健全，于2021年转为自管。
（二）机关外包服务采购工作的经验做法
循序渐进推行外包。以人员聘用为例，合同制员工退休或辞职以后，不再聘用新职工，将空缺岗位打包外包，逐步实现后勤社会化。
建立合理考核机制。根据采购需求和合同内容，设置考核标准，如物业服务标准、餐饮服务标准等，按期进行履约验收、监督评价，若考核不达标，将扣除一定款项。在各司局进行满意度调查，调查结果作为是否续签合同的依据，切实考虑到广大干部职工的意愿。
制定保密管理办法。根据服务内容和服务对象，制定严格保密办法，对供应商进行抽检，将保密工作抽检结果纳入考核中，定期举办保密培训，提高外包人员保密意识。
二、机关外包服务采购的难点
（一）采购需求编制的完整性、准确性不足，影响机关外包服务质量。调研发现，采购需求编制水平普遍有限的主要原因是，机关外包服务事项多，专业面广且繁杂，要求外包单位具备较强专业能力，但有的单位没有设置采购部门，职责分工不清，专业能力不足；有的单位采购工作人员身兼数职，没有精力认真学习、深入领会采购业务知识，专业能力有待提高。为解决这一问题，一些单位通过委托专业性较强的代理机构编制采购需求文件，但第三方代理机构更多专注于程序上合法依规，对单位外包服务需求掌握不够清楚。
（二）评审因素细化、量化仍是难点，制约机关外包服务发展。评审因素是采购需求重点的直接体现，对供应商起导向作用。调研发现评审因素细化、量化难以到位的主要原因，一是评审因素整体设计不周全，如设置评审因素时将人数和资质作为一个评审因素，可能发生总人数多但有资质的人数少或总人数少但有资质的人数多的情况，很难判断这两种情况哪种应赋予较高分值。二是没有合理对待主观因素，《政府采购需求管理办法》规定不能量化的指标将不能作为综合评审因素，然而，如果全部是客观分，评审工作会成为简单的资料核对，专家没有自由裁量权，对于需要进行专业主观判断的情况无法发表意见，低价中标、服务类项目评审因素设置困难等问题会逐步显现，不利于提高评审质量。
（三）提供虚假材料现象屡禁不止，破坏机关外包服务采购秩序。调研组对政府采购严重违法失信行为记录名单进行统计分析，自2022年1月1日至2023年5月26日，共发生失信行为647起，其中提供虚假材料294起，占45.44%。调研发现，在机关外包服务尤其是物业服务采购中，提供虚假材料时有发生。《中华人民共和国政府采购法》对提供虚假材料作出了处罚规定，但部分供应商仍存在侥幸心理，主要原因有部分单位编制采购文件时，脱离项目实际，一味强调对证书、检测报告、奖项、资质的追求，抬高门槛；提供虚假资料往往能够在竞标过程中获得投标资格优势或者更高的商务技术得分，增加中标机会。
（四）履约验收工作不到位，部分单位不能实现“价廉质优”的目标。机关外包服务不同于货物的“一手交钱一手交货”，合同执行期限长，履约验收工作至关重要。调研发现，有些单位没有履约验收制度，即使进行履约验收，也存在验收内容不全面、验收工作不细致、验收人员不尽责等情况，未起到考核、约束作用。究其原因，一是缺乏政策法规引导。现行政策明确了外包单位履约验收主体责任，但在验收方式、标准、程序等方面缺乏政策指引，实施细则不明确。二是监督控制制度不健全，监管存在难点，监督手段难以实施或不够全面。监督部门主要依据《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》实施监督，但在实践中缺乏实施细则和规范采购人行为的有效手段。监督主要停留在招投标阶段，而验收未引起高度重视。三是外包单位内部职责不明确，采购人员和验收人员之间相互配合、相互制衡制度不完善，外包单位内部缺少内控管理导致履约验收存在管理缺失。
（五）恶意低价竞争，扰乱机关外包服务采购环境。无论国内还是国际，恶意低价竞争都是难题。造成低价投标的主要原因，一是价格因素在决定中标的各因素中占比高，结果是谁报价最低谁中标，给恶意低价竞争创造了条件。二是评标委员会没有发挥应有作用。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，评标委员会应当将不能自证合理性的低价投标作为无效投标处理。但在评审过程中，专家很少对低价投标进行纠正，且判断价格是否合理需要对行业情况十分了解，对专家的专业能力要求高。
（六）部分评审专家缺乏责任意识，在现行主要依靠外部专家的评审模式下影响采购公平公正。各单位普遍认为，目前部分评审专家责任感缺失，表现为评标流于形式，缺乏耐心，不认真阅读招标文件，对于实质性要求和关键性条款不在意，不按照标准评审等。这种现象的深层次原因主要是评审专家权责不对等。在现有制度设计中，评审专家作为专业、独立的第三方被赋予较大权力，其评审意见对采购结果具有非常重要的影响。因评审小组临时组建、评审完毕即解散和评审环节相对保密等特点，评审专家无需对采购后期的合同签订、履约验收等工作负责，缺乏追责机制，从而导致评审专家责任感缺失。
三、做好机关后勤外包服务的思考和建议
（一）总体建议
后勤服务要应包尽包。一方面，市场发育成熟的后勤服务如物业服务、餐饮、消防维保、绿化租摆等适合外包，有利于提高服务效率、提升服务质量，也有利于优化机关整体人力资源配置，减少机关在招工、培训、考核、岗位管理等环节投入的成本，促进职能转变。另一方面，抵近服务人员与领导接触紧密，而外包服务公司人员流动较大，政治审查、保密审查难免挂万漏一，存在泄密风险，如果实行外包，服务公司必须有严格的保密制度并执行到位，外包单位也要有相应的管理办法，对该类人群要经常开展保密教育，筑牢保密防线。
后勤服务不能一包了之。市场化程度不高以及属于监管职能的业务不适合外包。对于实行外包的业务，也要由后勤服务部门履行监管职责，确保服务到位和服务安全。
（二）政策建议
1.充分考虑现代科技发展趋势，推动“数字化+信息化”外包服务建设。信息技术驱动的数字化、智能化，为机关后勤外包服务发展提供了更多的选择性和实现手段。
总体思路上，应重视推进基于“数字化+信息化”的智慧后勤建设，提升机关后勤外包服务质量。深化机关后勤服务信息化改革，要充分认识“数字化+信息化”的重要性，促进现代技术与后勤工作深度融合，打造智慧后勤。调研发现，部分物业公司正向智能化、数字化转型，逐步应用机器人代替人工保洁，引进成熟的信息化管理平台。结合机关外包服务基本情况，不断完善物业服务、餐饮管理、车辆管理、医疗管理、报销管理、会议预定管理、生活服务等，逐步建立面向机关的信息化综合服务平台，依托云计算与大数据分析，将人员、设备等信息纳入数据库，充分挖掘分析会议安排及场所使用效率、车辆使用、水电使用、餐饮满意度、饮食偏好等管理数据，盘活数据价值，为领导决策和创新监管手段提供依据，不断提高广大机关干部的满意度。
采购业务上，应积极推行外包服务采购数字化，充分利用“数字化+信息化”手段规范采购过程。数字化、智能化等现代科技的使用有利于降本增效。引入智能化和数字化相结合的手段，对采购文件、评审音频等资料进行筛查，过滤出疑似不合规的做法，再进行人工判定，可以以较低成本实现对采购全过程的监督。外包服务采购与以智能化、数字化、大数据为依托的现代技术逐步融合，可以解决目前监管手段有限等问题。
2.加强制度建设，完善政策法规，进一步规范机关后勤外包服务采购工作。制度建设是解决当前机关外包服务采购问题最核心的抓手。
完善不同服务项目的采购需求标准，丰富采购需求标准体系。目前，相关部门正在草拟、试行不同服务项目的采购需求标准，财政部组织起草了《物业管理服务政府采购需求标准（办公楼类）（征求意见稿）》等。对于尚未制定采购需求标准的服务项目，建议广泛征求意见，尤其是专业性较强、服务内容较多的项目，多向供应商、专家听取意见，将采购需求标准逐步推广至各个采购品目。对于已有采购需求标准的服务项目，建议根据技术发展和价格变化等因素定期更新标准，保证标准的可执行性。
完善评审因素细化、量化相关政策法规，合理规定主观因素。应当减少主观因素分值，以防止评审专家自由裁量权过大，但不能完全取消主观因素分值，尤其是设计方面的外包服务。对于如何平衡主观和客观因素的比例，建议有关部门针对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款内容出台具体释义，制定关于评分办法量化的具体执行标准，结合《政府采购需求管理办法》明确主观评审因素的设置。此外，建议相关部门制定评审标准细化、量化模板，以更好指导采购人规范化设置评审标准。
完善履约验收机制，引导采购人重视履约验收环节，形成闭环管理。一是细化政策法规，明确履约验收方式、程序、标准等实施细则，使外包单位有法可依。二是根据不同项目采购需求以及合同内容，制定指导性模板，引导采购人开展履约验收工作。三是对于一些复杂程度较高、涉及专业技术较多的服务项目，考虑到外包单位专业能力有限、履约验收比较困难的实际情况，应由权威部门向社会发布具有验收资质的机构名单，鼓励引入专业第三方机构，确保达到良好的验收效果。
完善监管体系，实行联合惩戒机制。建议建立综合联动的监督体系，对于屡次违反规定的供应商、外包单位、评审专家以及采购代理机构等，实行“一处失信，处处受限”的联合惩戒。建议监管部门运用多样化监督方式，实现对参与采购活动各方的监管,尤其是履约验收环节应加快政策法规的完善，更新监管手段，形成供应商不敢、不能低价投标的机制。完善监督体系，树立正确导向，实现事前、事中、事后全过程监管。
（三）关于做好财政部机关后勤外包服务采购的工作措施
进一步完善管理制度，为财政部机关后勤外包服务保驾护航。一是完善履约验收细则，提升服务质量。根据采购需求、合同等不断完善考核方案，并将其纳入采购文件中。考核方案将以提升服务质量为出发点，广泛收集部内司局的意见建议，同时将主观评价更多转化为客观考核指标。二是完善采购文件审查工作机制，做好采购文件编制，打好采购项目基础。针对机关外包服务项目，成立由采购、业务、财务、监督等处室组成的工作小组，在采购活动开始前对采购文件进行协作审查，加强对采购文件形成和实现过程的内部控制与风险管理。
进一步落实各方责任，提升责任意识，保证机关外包服务采购工作公平公正、合法合规、有序开展。进一步提升单位内部采购工作参与各方的责任意识，推进各司其职、协调联动、提高站位、服务大局。
进一步加强采购政策及相关专业领域学习培训，不断提高自身业务能力。举办讲座培训，邀请专家讲解采购政策以及相关系统操作方法、分享典型案例、分析市场行情等。加强与部内相关司局、皇冠bet体育365app官方网站等沟通交流，准确把握政策口径，及时掌握改革动向，提高工作的主动性和前瞻性。
（文/ 财政部机关服务局 孙伟燕 陈芳）
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